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[纵观天下]土耳其在叙利亚危机中的困境:原因与前景 [复制链接]

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编者按: 作者李游为新疆大学政治与公共管理学院助理研究员;王乐为新疆大学政治与公共管理学院助理研究员,原文全文载《国际关系研究》2017年第五期。

2011年开始的叙利亚危机是土耳其对叙政策的分水岭。2002年正发党上台后将提升与叙利亚的经济发展水平作为执政目标,土叙在2007年签署了标志性的自由贸易协议。土耳其致力于依靠软实力积极参与中东事务和推进国家利益,努力成为中东不可或缺的“和平斡旋者”。2008年土耳其时任外交部长达武特奥卢在阐述其外交政策时,将土耳其与叙利亚近10年的广泛合作视为“零问题”睦邻政策的成功标志和外交典范,以及土耳其日益崛起成为中东地区性强国的身份象征。然而,土叙两国10年之久的和解随着叙利亚危机爆发和土耳其对叙利亚反对派的支持而迅速烟消云散。土耳其最初并不愿巴沙尔政权倒台,埃尔多安试图说服叙利亚政府放弃镇压反对派和实施全面深远的政治改革,要求巴沙尔与穆斯林兄弟会共享权力,以此平息冲突和奠定民主政治的基础。在遭到巴沙尔拒绝后,埃尔多安开始公开支持叙利亚各种政治和军事反对派并要求巴沙尔下台。



此后,土叙两国关系急剧恶化。土耳其预计巴沙尔政权将随着大规模街头政治和社会运动很快崩溃,就像突尼斯和利比亚政权一样。为了加速推翻叙利亚政权,土耳其扶植叙利亚反对派组织叙利亚全国委员会(SNC),并为叙利亚自由军(FSA)提供训练、武器和后勤保障,且不加选择地支持包括“伊斯兰国”组织在内的所有反对派,这加速了极端组织“伊斯兰国”的快速崛起。在打击“伊斯兰国”组织过程中,美国对库尔德武装的倚重又直接导致库尔德人在土叙边境迅速坐大,土耳其对库尔德的忧虑加深。此后,打击叙利亚库尔德武装超越推翻巴沙尔政府成为土耳其对叙政策的主要目标。旷日持久的叙利亚内战导致大约275万难民涌入土耳其境内,难民危机挑战正发党政府的治理能力,也将土欧关系推向风口浪尖。在倒巴政策和库尔德问题上的严重分歧引发土俄、土美外交困局。

持续6年之久的叙利亚危机是土耳其国内挑战和外交困局的交结点。在新奥斯曼主义思维下,正发党东西平衡的大国外交和重塑中东秩序的地区抱负在叙利亚危机中交汇。土耳其的教派主义与地缘政治利益在叙利亚危机中重叠,国内恐怖主义威胁、边境安全、社会发展与境外族群宗教冲突、代理人战争和大国博弈在叙利亚联动。土耳其内外矛盾在叙利亚交织在一起,土耳其的叙利亚政策面临着叙利亚反对派孱弱、叙利亚库尔德武装乘势坐大、“伊斯兰国”组织反噬、难民难题和外交困局等多重困境。

(一)土耳其支持的叙利亚反对派孱弱

2017年前夕,叙利亚政府军收复叙利亚最大城市阿勒颇,标志着反对派的重大失败和土耳其推翻巴沙尔政权遭遇严重挫折。土耳其的主要支持对象是在伊斯坦布尔成立的叙利亚全国委员会(Syrian National Council)以及温和世俗的反对派武装叙利亚自由军(Free Syrian Army)。当前叙利亚反对派组织力量分散,派别繁多,且缺乏领头羊。反对派在教派、族群和意识形态上分歧严重,由于背后各怀野心的国际势力支持而加剧分裂。土耳其支持的自由军与美国支持的库尔德民主联盟党爆发多次冲突,土耳其支持的叙利亚全国委员会与沙特支持的反对派和革命力量全国联盟之间存在竞争。叙利亚全国委员会内部派别之争也非常激烈,一是世俗派与穆斯林兄弟会之争,二是世俗派别内部之争,而且它对反对派武装和战场形势影响甚微。叙利亚反对派缺乏领导能力、整合能力、组织结构、决策机构和政治战略,未能形成具有代表性同时又有执行能力的政治实体。因此,土耳其支持的叙利亚政治反对派在“后阿萨德时代”的政治安排中能收获的政治红利存在诸多不确定性。



(二)叙利亚库尔德武装乘势坐大

叙利亚内战对土耳其最严重的后果莫过于库尔德人在中东的崛起,叙利亚库尔德武装兴起改变了土耳其对叙政策的战略目标。阻止叙利亚库尔德人在库尔德民主联盟党(PYD)的领导下得到整合,防止叙利亚库尔德自治和独立,已经超越最初的倒巴政策成为土耳其对叙政策的首要目标。土耳其深切忧虑叙利亚库尔德自治会对其境内库尔德人产生示范效应和连锁反应,导致泛库尔德主义升温和蔓延。



库尔德人在叙利亚北部扩张和“伊斯兰国”组织的溃败是2015年以来叙利亚战局最大的特征。库尔德人无意中成为叙利亚危机最大受益者。叙利亚库尔德武装坐大后冲突外溢至土耳其国内,土耳其军方与库工党之间冲突复燃,土耳其国内库尔德“和平进程”中断,安全形势急剧恶化。针对安卡拉和伊斯坦布尔的恐怖袭击日渐频繁,伤亡人数激增。土耳其东南部陷入库工党武装与土耳其安全部队的低烈度内战。

(三)“伊斯兰国”组织反噬

在叙利亚危机早期,土耳其曾出于多重地缘政治利益考量而秘密支持“伊斯兰国”组织。许多土耳其人认为“伊斯兰国”组织代表着逊尼派,以一种军事和极端形式反抗什叶派权力。土耳其民调中显示可能约有上百万人同情圣战分子。土耳其押注“伊斯兰国”组织(以及类似的恐怖组织努斯拉阵线)以加速巴沙尔政权倒台,借助恐怖组织消灭叙利亚库尔德武装。土叙边界线成了外国圣战分子加入“伊斯兰国”组织的恐怖主义通道。但2014年“伊斯兰国”组织将土耳其驻摩苏尔领事馆内的46人劫为人质,事实上“伊斯兰国”组织劫持了土耳其的外交政策。土耳其在打击“伊斯兰国”组织上的半心半意和不作为,遭到美俄和国际社会的普遍指责。

(四)难民负担与难题

叙利亚战火连绵6年之久,土耳其收容叙利亚难民约为275万人,成为世界上最大的难民接收国。土耳其的难民政策是人道性与政治性相结合的产物:一方面,土耳其为叙利亚难民提供大规模人道主义庇护;另一方面,土耳其大打“难民牌”将难民政策作为实现其大国抱负的手段和工具。土耳其在安置难民时不堪重负,难民对土耳其政治、经济和社会的影响也日渐凸显。



随着难民存在的常态化,土耳其人对难民的宽容度降低;36.3%的公众呼吁遣返难民,56%的人拒绝接纳新难民。土耳其已为安置叙利亚难民花费250亿美元。多数难民受雇于非正规经济部门或低工资领域,与之竞争的土耳其人收入因受冲击而显著下滑。土耳其接纳难民较多的地中海沿岸和东南部地区失业率高达20%以上。由于土耳其54%的叙利亚难民为18岁以下的年轻人,高失业率威胁社会公共安全。难民涌入导致消费需求大增,加剧通货膨胀,物价和生活成本急剧上升,尤其是房屋租金和房价飙涨。对安置难民极为关键的土欧难民协议已经沦为政治利益博弈和交换的筹码,难民问题政治化酿成土欧外交摩擦。

(五)外交困局

土耳其希望成为地区领导者、新兴大国和连接伊斯兰、东方、西方的桥梁,在新地缘政治背景下再造奥斯曼空间。土耳其的叙利亚政策是新奥斯曼主义外交战略的试金石,也是导致“零问题”外交破产的关键原因,还是土耳其与美俄矛盾交织的复合体。

叙利亚危机是土耳其后冷战时代面临的最主要的外部挑战之一,但美国重返亚太等全球战略的调整逐渐将叙利亚冲突降级为反恐行动并满足于其温和的外交方式,这是土美在叙利亚问题上的战略性矛盾。土美关系紧张的根本性原因在于对叙政策的优先方向不同,土耳其的目标是推翻巴沙尔政权和打击、遏止叙利亚库尔德武装,因为土耳其认为正是巴沙尔政权和叙利亚内战催生了“伊斯兰国”组织,而美国则优先关注消灭“伊斯兰国”组织,以防止恐怖主义扩散。由于拒绝直接派地面部队干预叙利亚危机,美国依赖叙利亚库尔德民主联盟党作为打击“伊斯兰国”组织的主要地面力量,而土耳其则认为库尔德民主联盟党是恐怖组织库工党的境外分支,美土对库尔德民主联盟党的政治目标和未来政治地位分歧严重,由此产生严重信任危机。



土俄在叙利亚危机中的基本政策由对立转向缓和,但关键矛盾并未化解。土俄在叙利亚的和解是双方试图在多元复合博弈中利用彼此既进行合作又寻求制衡,双方通过承诺性交易达成的合作具有内在脆弱性。俄罗斯是巴沙尔政府的主要支持者,而土耳其则是叙利亚反对派的主要支持者之一。俄罗斯与库尔德政党的亲密关系也是土俄政治互信的重要障碍。库尔德民主联盟党在莫斯科设有办公室,俄罗斯则向其提供武器,叙利亚库尔德和土耳其库尔德政党领导人曾相继访问莫斯科。俄罗斯甚至支持库尔德人参加日内瓦谈判。俄罗斯的库尔德牌既能对冲土耳其的倒巴政策,又能防止土耳其全面倒向西方,还能牵制土耳其的车臣立场。土俄间对巴沙尔政权、库尔德问题以及叙利亚未来政治安排仍存在根本性分歧,双方对叙政策的合作既有交易和妥协,又有保留和制衡。

土耳其深度卷入叙利亚危机,并且陷入由此引发的多重困境,是其内部和外部原因相互叠加的结果。正发党重振奥斯曼辉煌、复兴大国地位、追求地区领导权的国家抱负是土耳其推行扩张和干涉外交的根本原因。土耳其寻求以叙利亚为战略支点,以叙利亚危机为突破口,通过推行教派主义和伊斯兰民主更迭巴沙尔政权,重塑中东地区秩序,争夺地区主导权,以实现大国抱负。但土耳其误判了叙利亚危机形势演变,高估了自身实力和影响力,结果不仅未达成推翻巴沙尔政权和遏制叙利亚库尔德武装发展的政策目标,而且引发国内安全局势恶化、难民涌入和外交纷争。域外大国与地区强国在叙利亚的复杂博弈,既限制了土耳其在叙利亚的行动能力和范围,也改变了叙利亚危机发展轨迹,最终加剧了土耳其对叙政策的困境。

教派主义与新奥斯曼主义的恶果

2011年阿拉伯之春发生后,埃尔多安看到了推动伊斯兰意识形态在中东传播的历史机遇,叙利亚穆兄会极有可能在“后阿萨德时代”的叙利亚执政。逊尼派占多数的叙利亚一直由人口占少数的阿拉维派执掌政权,土耳其认为一旦实现自由公开选举,土耳其扶持的穆兄会自然将会上台执政。但土耳其的教派主义外交非但没有遏制反而加速了伊朗、伊拉克什叶派武装和黎巴嫩真主党加入叙利亚混战,而土耳其支持的逊尼派反对派并未从这场宗教族群内战中获得更多收益,反而因信仰和族群差异而陷入内部分裂。土耳其在推行叙利亚教派主义政策同时加剧了与什叶派伊朗和反对穆兄会的逊尼派沙特之间地区强国争霸,从而加深了土耳其外交困境。



支持叙利亚逊尼派穆兄会也是正发党新奥斯曼主义的体现。土耳其的外交政策是重新诠释国家身份的新奥斯曼主义,即土耳其在中东、北非和巴尔干等前奥斯曼帝国范围和其他拥有战略利益的地区施展软实力——政治、经济、外交和文化影响力。土耳其将叙利亚视为恢复其在伊斯兰世界和前奥斯曼地区领导地位的试金石。但叙利亚危机外溢效应明显:一方面释放了库尔德因素,从此土耳其患上库尔德焦虑症;另一方面催生了“伊斯兰国”组织,导致土耳其国内安全急剧恶化。同时引发难民危机,土耳其背上经济和社会负担,最后还因地缘政治利益冲突而造成土美、土俄、土欧关系龃龉不断。

误判形势和高估实力

土耳其从一开始就对巴沙尔政权的实力和存活时间存在严重误判,土耳其最初认为巴沙尔政权将在6个月内倒台。土耳其也错认为巴沙尔会遭遇空前国际孤立,结果叙利亚政府不仅得到什叶派的政治和军事支持,而且得到俄中的外交支持,俄中反对联合国对叙利亚进行制裁和军事干预。此后2015年俄罗斯更是直接驻军叙利亚。另外,土耳其高估了叙利亚反对派的实力和能力。叙利亚库尔德武装获得美俄坚定支持,并在与“伊斯兰国”组织争战中迅速崛起,是土耳其始料未及的,这一误判导致土耳其的叙利亚政策面临巨大困境。

土耳其不具有足够的外交和军事实力充当中东的规则制定者。土耳其试图效仿美欧在叙利亚推行强制性政权更迭,但自身既缺乏充分的软实力和硬实力,又没有实事求是量力而行的外交战略和足够的类似外交经验。在中东国家精英如何看待土耳其对外政策的调查中,49%的受访者认为“土耳其采取了超出自身经济和军事能力的对外政策”,他们趋向于认为土耳其制定的对外政策目标没有太高成功率,仅有27.5%的受访者认为,土耳其对外政策与其能力是相匹配的。

域外大国与地区强国在叙利亚的复杂博弈

奥巴马执政时期推行的奥巴马主义界定了美国在中东的核心利益:保护盟友安全、控制能源、消除恐怖主义、防止大规模杀伤性武器的使用和扩散、倡导民主人权和自由市场,这进而决定了美国的叙利亚政策。美国对叙政策主要从三方面挑战了土耳其的核心利益。



首先,美国在倒巴政策上的后退导致土耳其陷入外交被动和相对孤立。其次,美国优先打击“伊斯兰国”组织的叙利亚政策导致土耳其的心腹大患库尔德武装崛起。再次,美国与伊朗关系改善摧折土耳其地区大国抱负和地缘政治利益。土耳其的地区大国抱负遭到伊朗挫伤,其地缘政治空间受到伊朗挤压。

展望土耳其对叙政策前景,2019年大选前埃尔多安和正发党执政地位稳固,而在暂时“无人可选”的土耳其政坛,埃尔多安和正发党有可能同时赢得总统选举和议会选举,土耳其将延续对叙政策的主要理念、目标和手段,但“后伊斯兰国时代”叙利亚局势演变所产生的局限作用和外部压力将制约土耳其对叙政策目标的实现。一方面,2017年上半年宣布结束“幼发拉底河之盾”行动后,土耳其丝毫没有从叙利亚撤军意向,继续以反恐之名进逼叙利亚北部的库尔德地区,而且威胁称伊拉克库尔德地区胆敢独立公投也将采取类似行动。土耳其已在叙利亚和伊拉克开展军事行动,并相继扩张在非洲和卡塔尔的军事存在,其地区干涉行动有增无减。在后达武特奥卢时期,埃尔多安实际上继承了达武特奥卢提出的战略纵深理念和新奥斯曼主义,继续追求大国抱负、帝国旧梦和国际地位。尽管土耳其对叙政策的外交目标超越了自身实力,但土耳其还是很可能以武力为后盾继续深度介入叙利亚危机,遏制库尔德武装威胁和争夺叙利亚未来政治安排的话语权,并维持东西方平衡外交的传统而周旋于美俄之间,既与美国协调反政府武装的军事行动,又与俄罗斯共同推动叙利亚问题阿斯塔纳和谈,以实现在叙利亚利益的最大化。另一方面,土耳其实现对叙政策目标的阻力和障碍重重。美俄关系并未因特朗普上台而有实质性改善,双方在叙利亚的地缘政治博弈短时间内难以获得缓解和协调,叙利亚境内各方势力因实力局限和大国支持而陷入僵持,难以统一。叙利亚政治的碎片化格局一时很难打破,而土耳其支持的反对派必定在叙利亚未来的政治舞台中占有一席之地,但叙利亚库尔德人也很可能在这种脆弱的平衡中割据一方。即使叙利亚内战结束,土耳其仍将面临一个社会分裂、政权脆弱、政府低能、安全匮乏、经济贫困的叙利亚,一个伊拉克式的叙利亚。这离埃尔多安重塑叙利亚政治秩序的宏愿相去甚远,而且叙利亚北部库尔德人自治难以阻挡。即使土耳其争取到美俄放弃支持库尔德人,土耳其军队要消灭战斗力强悍的叙利亚库尔德武装也会损失惨重,有心无力,并会引发国内库工党的恐怖袭击报复。事实上美俄不会轻易抛弃库尔德势力,也没有明确支持库尔德人建国,叙利亚北部库尔德人有可能获得一种伊拉克库尔德人的自治地位,而土耳其如果持续军事打击叙利亚库尔德武装无果,也可能尝试改善与叙利亚库尔德人的关系。

(图片来源自网络)
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只看该作者 沙发  发表于: 02-09
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